De peste două decenii, România funcționează, în materia finanțelor publice, sub un regim de excepție permanentă. Ceea ce Constituția a proiectat ca dialog instituțional și control reciproc al puterilor a fost transformat, prin practică, într-un monolog al Executivului. Demersul de față pornește de la o problemă de rang constituțional superior, care ține de funcționarea arhitecturii statului și de echilibrul puterilor, respectiv de existența unei practici de guvernare fiscal-bugetară care, începând cu anul 2003, a transformat ordonanța de urgență din instrument excepțional într-un mecanism ordinar de legiferare în materia finanțelor publice (peste 1.000 de modificări urgente şi excepţionale), cu efectul direct al golirii de conținut a rolului constituțional al Parlamentului. Dacă finanțele publice pot fi decise unilateral de Guvern, atunci separația puterilor devine formală, iar Parlamentul este retrogradat la rolul de ratificator tardiv, un notar al faptului împlinit.
Problema analizată este una de structură constituțională, deoarece Constituția României instituie un mecanism unitar, coerent și indivizibil de formare a resurselor financiare ale statului. Acest mecanism presupune stabilirea impozitelor și taxelor numai prin lege, aprobarea bugetului public național exclusiv de Parlament și interdicția expresă ca ordonanțele de urgență să afecteze îndatoririle prevăzute de Constituție. Aceste elemente nu pot fi decupate și analizate separat, fiindcă funcționează ca un tot normativ, fiscalitatea produce venituri bugetare, bugetul definește destinația resurselor, iar îndatorirea cetățeanului de a contribui trebuie să rămână sub garanția controlului democratic. Tratarea Codului fiscal ca un corp normativ autonom, desprins de Legea finanțelor publice nr. 500/2002 și de legile bugetare anuale și de rectificare, a constituit eroarea de fond care a permis derapajul instituțional, s-a creat iluzia că modificarea fiscalității poate fi făcută „separat”, fără a atinge bugetul, deși, în realitate, orice modificare fiscală este, inevitabil, o modificare a resurselor bugetare și deci o intervenție în centrul competenței parlamentare.
Așa cum, în arhitectura unei societăți comerciale, administratorul propune bugetul, dar numai Adunarea Generală a Acționarilor, reprezentând proprietarii, îl aprobă prin decizie suverană, tot astfel Guvernul este mandatat să execute, nu să decidă asupra resurselor financiare ale națiunii. Ordonanțele de urgență, utilizate pentru a modifica fiscalitatea ori chiar pentru a rectifica bugetul, sunt echivalentul unor cheltuieli majore efectuate de administrator fără aprobarea AGA, o depășire gravă a mandatului care subminează însăși rațiunea controlului acționarilor asupra managementului. Într-o corporație privată, un asemenea comportament nu este „flexibilitate managerială”, ci uzurpare de competență și încălcare a mandatului; în stat, aceeași logică nu poate fi legitimată prin simpla repetare a excepției până la transformarea ei în regulă.
Analogia corporatistă Guvernul versus Parlament clarifică cine este stăpânul banilor publici. Imaginați-vă statul ca pe o societate pe acțiuni! Acționarii, adică poporul, sunt proprietarii de drept ai resurselor; ei își exercită controlul și puterea prin Adunarea Generală a Acționarilor, adică Parlamentul, organismul suprem de decizie, singura entitate care poate aproba bugetul anual și politica de cheltuire prin hotărâre suverană, adică lege. Administratorul, adică Guvernul, este managerul angajat să execute deciziile AGA, rolul său este strict executiv, el poate propune bugetul și îl poate administra în limitele mandatului, dar nu îl poate aproba și nici modifica unilateral după bunul plac. Or, exact aceasta este anomalia ultimilor ani, administratorul decide singur să modifice bugetul, să schimbe parametrii de colectare și să reconfigureze resursele, urmând ca, eventual, peste luni sau chiar peste un an, să solicite o aprobare formală pentru fapte deja consumate. Dacă această logică ar fi acceptată într-o corporație, controlul acționarilor ar deveni o ficțiune; dacă este acceptată în stat, Parlamentul încetează să mai fie putere deliberativă și devine simplu instrument de validare a deciziei executive.
Când Constituția spune că impozitele și taxele se stabilesc numai prin lege, ea nu enumeră o formă, ci fixează un monopol constituțional, decizia fiscală aparține Parlamentului. Dacă „lege” ar însemna și „ordonanță”, atunci controlul parlamentar ar deveni o formalitate post-factum, iar Parlamentul ar pierde exact funcția pentru care există în materia finanțelor publice, aceea de a conferi legitimitate democratică sarcinii fiscale și destinației banului public. Se ajunge astfel la o fraudă semantică, se pretinde că o ordonanță ar fi „lege” doar pentru că produce efecte similare temporar, însă se ignoră că legea bugetară și legea fiscală sunt, în constituționalism, acte de suveranitate parlamentară, nu simple texte normative interschimbabile. Această confuzie se agravează când intervine interdicția din art. 115 alin. (6) care interzice ordonanțele de urgență care afectează instituțiile fundamentale ale statului și îndatoririle prevăzute de Constituție. Or, bugetul este instrumentul de existență al statului, iar fiscalitatea este mijlocul de formare a resurselor lui. A permite Guvernului să modifice bugetul prin ordonanță de urgență înseamnă a permite Executivului să se auto-finanțeze, să își reconfigureze propriile politici fără „viza de control” a reprezentanților cetățenilor, golind de conținut rolul Parlamentului. În termeni constituționali, aceasta nu este doar o problemă de oportunitate sau de celeritate, ci este o uzurpare de competență, Executivul își asumă o putere rezervată exclusiv Legislativului.
În acest tablou, principiul anualității și al rectificării, consacrat de Legea nr. 500/2002, completează argumentul de constituționalitate printr-o regulă de simetrie juridică. Orice modificare a legii bugetare anuale trebuie să îmbrace aceeași formă juridică, legea de rectificare. Dacă bugetul anual este adoptat prin lege, rectificarea lui trebuie să fie tot lege, în aceleași condiții de competență și procedură. Principiul simetriei actelor juridice este, aici, mai mult decât tehnic, este expresia constituțională a ideii că deciziile suverane nu pot fi revocate prin acte delegat-executive. Mai ales când Constituția impune o procedură specială de adoptare, în ședința comună a celor două Camere, ideea că rectificarea ar putea fi făcută prin ordonanță este nu doar discutabilă, ci contrară logicii constituționale.
Rațiunea controlului parlamentar asupra finanțelor publice este pilonul democratic al întregii construcții. Controlul asupra banului public este originea parlamentarismului în Europa, puterea reprezentativă a apărut ca limită la puterea executivă tocmai prin controlul taxelor și al cheltuielilor. În acest sens, controlul bugetar este clauza de siguranță împotriva dictaturii executive. Acceptarea extinderii termenului „prin lege” la ordonanțe înseamnă abdicarea de la statul de drept și transformarea Parlamentului într-un simplu spectator. Iar un Parlament spectator nu mai este o putere a statului, ci un decor constituțional. De aici derivă afirmația centrală, sintagma constituțională potrivit căreia impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat se stabilesc numai prin lege a fost deturnată semantic prin extinderea neconstituțională a noțiunii de lege până la a include orice act normativ cu forță de lege. În materia fiscal-bugetară, această interpretare este incompatibilă cu Constituția. Sensul constituțional al expresiei „prin lege” este acela de act adoptat de Parlament, în cadrul procedurii bugetare prevăzute de art. 138 alin. (2), și nu poate fi extins la ordonanțele de urgență fără a anula însăși rațiunea controlului parlamentar asupra finanțelor publice. Această concluzie rezultă din corelarea obligatorie a art. 139 cu art. 56, art. 115 alin. (6), art. 137 și art. 138 din Constituție, precum și din dispozițiile Legii nr. 500/2002, care consacră caracterul anual al bugetului public național și condiționează orice modificare a acestuia de adoptarea unei legi de rectificare bugetară.
Mecanismul pervertirii ordinii constituționale, în sensul instituționalizării ordonanței ca instrument ordinar, a fost articulat prin deturnarea scopului inițial al Deciziei CCR nr. 65/1995, semnată de Ion Muraru ca președinte al Curții, act născut dintr-un context tranzitoriu și fără legătură cu materia fiscal-bugetară. Ulterior, din postura de Avocat al Poporului, Ion Muraru a utilizat această jurisprudență proprie ca pe un pașaport constituțional pentru a valida, prin interpretare extensivă, utilizarea ordonanțelor de urgență în domenii protejate de interdicții exprese. Această dublă calitate a permis transformarea unei interpretări izolate într-un sistem de guvernare prin ordonanțe, oferind Executivului un instrument de a eluda dezbaterea parlamentară și de a confisca atributul suveran al Parlamentului în aprobarea cheltuielilor publice. Indiferent de intenția inițială, efectul sistemic este incontestabil: o decizie născută în alt context a devenit, prin extrapolare, justificare pentru un regim de excepție permanentă. Această practică a generat o fractură sistemică între art. 139 și art. 115 alin. (6), golind de conținut contractul social prevăzut de art. 56 coroborat cu dispozițiile Legii nr. 500/2002. Cititorul avizat trebuie să constate că ne aflăm în fața unei fraude la Constituție: prin redefinirea „legii” ca incluzând „ordonanța”, s-a anulat rațiunea controlului parlamentar asupra finanțelor, transformând Guvernul dintr-un administrator mandatat într-un decident discreționar. Justiția constituțională nu poate deveni un cerc vicios în care o interpretare se autosusține din funcții diferite, fără revenire la litera și arhitectura Constituției; ea trebuie să revină la principiul fundamental conform căruia bugetul și taxele sunt apanajul exclusiv al reprezentanților aleși, nu al actelor unilaterale de guvernare.
Gravitatea este amplificată de specificul domeniului fiscal, deoarece orice modificare a unei taxe, a unei cote sau a unei baze de impunere produce automat efecte directe asupra veniturilor bugetului public național. Aici se vede limpede legătura dintre fiscal și bugetar: nu există fiscalitate neutră bugetar. Or, bugetul public nu poate fi modificat nici direct, nici indirect, prin ordonanță de urgență. Legea nr. 500/2002 este explicită: rectificarea bugetară se face exclusiv prin lege, supusă acelorași exigențe de dezbatere și aprobare parlamentară ca și legea bugetară anuală. Ordonanțele de urgență care modifică fiscalitatea, fără a fi însoțite de o lege de rectificare bugetară adoptată de Parlament, produc fapte bugetare consumate fără autorizare legislativă, încălcând separația puterilor și rolul constituțional al Parlamentului. În termeni simpli, se execută un buget modificat prin acte ale Guvernului, deși Constituția spune că bugetul este aprobat și modificat sub autoritatea Parlamentului.
Prezentul demers supune analizei judiciare un fenomen de o gravitate sistemică transmutarea centrului de greutate al deciziei fiscale de la Parlament către Executiv, printr-o practică ce depășește limitele delegării legislative și intră în sfera abuzului de drept constituțional. Deși angajarea răspunderii Guvernului (Art. 114) și emiterea ordonanțelor de urgență (Art. 115) sunt instrumente prevăzute formal de Legea Fundamentală, utilizarea lor recurentă în materia finanțelor publice reprezintă o veritabilă fraudă la Constituție.
În esență, deși angajarea răspunderii nu este o nelegalitate per se, aceasta devine un abuz de putere atunci când este utilizată ca „scurtătură” pentru a eluda dezbaterea parlamentară, transformând un instrument de ultimă instanță într-un mecanism ordinar de legiferare. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale (ex. Decizia nr. 57/2020), această cale nu poate fi folosită discreționar, fiind condiționată de existența unei urgențe reale, a unui domeniu de importanță majoră și a unui blocaj parlamentar demonstrabil.
Practica Guvernului de a emite ordonanțe de urgență cu caracter de rectificare bugetară constituie un punct critic, deoarece nu vorbim doar despre modificări fiscale cu efect bugetar indirect, ci despre intervenții explicite în structura bugetului. Deși ordonanța de urgență are, formal, forță de lege până la intervenția Parlamentului, ea nu este lege în sensul procedurii bugetare constituționale. Rectificarea bugetului nu este o ajustare tehnică, ci un act de decizie politică fundamentală, care reconfigurează veniturile și cheltuielile statului și care trebuie supus controlului democratic prealabil. Prin emiterea de ordonanțe de rectificare, Executivul își arogă competența de a modifica structura bugetului public național fără autorizare parlamentară, uzurpând rolul Legislativului și afectând direct separația puterilor.
Expert contabil judiciar Daniel Udrescu
Sursa: juridice.ro
